工作部门的信访处理意见不应由本级人民政府复查
原伍佑供销合作社职工吴玉坤退休时被盐城市人力资源和社会保障局认定工具从1985年3月起算，吴玉乾无法理解向市人社局申请复查吴玉乾。2014年4月4日下午，盐城市人力资源和社会保障局向吴玉坤送达了盐人社信答字[2014]4号《关于吴玉坤同志信访事项的答复意见》。该《答复意见》末句告知：“你如对本答复意见不服，在收到本答复意见之日起30日内向盐城市人民政府申请复查。”
关于本级政府工作部门针对信访事项作出的处理意见，其复查机关存在以下三种认识：一是可以是本级人民政府或者作出处理意见的上一级行政机关；二是只能是本级人民政府，不能自由选择上一级行政机关；三是只能向上一级行政机关申请复查，本级人民政府不享有对本级工作部门信访处理意见的复查权吴玉乾。实践中，第一种认识很有市场，地市级以下通常允许选择，但省级政府往往不乐意接手“烫手山芋”；第二种认识通常是地市人民政府控制本市信访人员跑到省里上访坚持的主张，或者省级工作部门将复查申请踢回市级的“葵花宝典”。笔者倾向于第三种认识。现结合法律规范论述如下：
一、相对于一级政府的工作部门，处于领导地位的人民政府属于本级行政机关吴玉乾。 《国务院信访条例》第六条规定：“县级以上人民政府信访工作机构是本级人民政府负责信访工作的行政机构。”即县级工作机构是本级政府（这个行政机关）的行政机构，本级政府当然是这个行政机构的本级政府机关。因此，盐城市人力资源和社会保障局与盐城市人民政府都是市级行政机关，只是前者是后者的工作机构，而后者实际是由若干工作机构组成的一个集合体的权力机构。因此，将盐城市人民政府当作或者视作盐城市人力资源和社会保障局的上一级行政机关，没有任何事理上的理由及法律上的依据。
《国务院信访条例》第十六条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出；信访事项已经受理或者正在办理的，信访人在规定期限内向受理、办理机关的上级机关再提出同一信访事项的，该上级机关不予受理吴玉乾。”该条款一是明确了信访事项可以不向本级提出，直接跳级向上一级机关提出，仅在本级已经受理的情况下，才不得向上一级机关提出；二是明确了上一级机关与本级机关是不同级别的行政机关。不能将领导机关与上一级行政机关混淆为同一个概念。
鸡西市信访局《鸡西市信访事项三级终结的指导意见》在“三、办理、复查、复核的基本程序”中规定“(二)复查吴玉乾。复查机关是办理机关的上一级行政机关或本级人民政府。复查意见是指信访人不服处理决定而提出复查申请，复查机关对办理意见进行复查，要在收到复查申请之日起30日内做出复查意见，并以书面形式答复信访人。”这里关于复查机关的规定与《国务院信访条例》 第三十四条对比，显然越权增加了本级人民政府作为复查机关的条款。
二、国务院及江苏省《信访条例》均未授权本级人民政府对其工作部门的处理意见复查吴玉乾。《国务院信访条例》第三十四条规定：“信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查。收到复查请求的行政机关应当自收到复查请求之日起30日内实提出复查意见，并予以书面答复。”即没有授权属于本级行政机关的人民政府可以复查。
苏政办发[2005]111号2006年10月1日施行的《江苏省信访条例》第三十条规定：“信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以依照国务院《信访条例》的有关规定申请复查、复核吴玉乾。”因此，我省地方性法规也未规定地市级政府对其工作部门作出的信访处理意见可以复查。与《江苏省信访条例》同时施行的《江苏省信访事项复查复核工作实施细则》由江苏省人民政府办公厅发布，其效力低于政府规章。其第六条规定：“信访人对处理意见或复查意见不服，提出复查或复核申请的，应按照以下顺序逐级受理:(一)县(市、区)人民政府工作部门。(二)县(市、区)人民政府。(三)省辖市人民政府的工作部门。(四)省辖市人民政府。(五)省人民政府的工作部门。……”这里的逐级，是针对不同信访案件信访提出时的级别差异，结合逐级规则选择适宜的复查机关。不可理解为未经下级政府不得上升到上一级主管部门申请复查，否则就会出现对县人社局的信访处理意见不得直接向市人社局申请复查，对县人民政府处理意见不服应向市级人民政府工作部门申请复查等与信访案件的普遍实践明显冲突的奇怪结论。
本级人民政府仅在信访人对下级人民政府处理意见不服时才可能拥有复查职权吴玉乾。笔者洞悉信访实践中同级人民政府对其工作部门的处理意见进行复查的情形相当普遍，但始终查询不到其源自行政法规上的依据。
三、上一级行政机关要求向下级人民政府申请复查，是预防抬高信访级别需要吴玉乾。下面是2008年10月笔者保存在邮箱中的一件信访答复函，内容为：“蔡某：你不服盐城市劳动和社会保障局2007年5月8日和2007年8月31日作出的复查意见，申请复核的信件已收悉。经研究，根据《信访条例》第三十五条的规定，你应向市政府或省劳动厅申请复核。特此函告。盐城市人民政府法制办公室。二OO七年九月十八日。”《国务院信访条例》第三十五条规定：“信访人对复查意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内向复查机关的上一级行政机关请求复核。收到复核请求的行政机关应当自收到复核请求之日起30日内提出复核意见。”显然，市政府法制办肯定了信访人可以不经过盐城市人民政府直接向省劳动保障厅申请复核；顺承这种逻辑，申请复查时，当然可以对市人社局的答复意见直接向省人社厅申请复查。
盐城市劳动和社会保障局在早年的信访处理答复意见中，均明确告知信访人可以向盐城市人民政府或者省劳动保障厅申请复查或复核吴玉乾。后来出于压低信访级别的需要，往往会直接诱导信访人向盐城市人民政府申请复查或复核，防止信访人一步到位跑到省城申请复查，增加信访压力以及扩散负面舆论。更是为了控制后续的受理复核的行政机关的级别的需要。 这就是盐城市人力资源和社会保障局有意识地不书面告知吴玉坤可以选择向省人社厅申请复查的原因。该局有关同志后来口头介绍，信访人可以选择省人社厅申请复查。
尽管笔者认为本级政府对其工作部门的处理意见依法不享有复查权，但三人成虎，木已成舟，信访人为了维权需要，也只好默认政府规章层次以下的文件规定的本级政府对其工作部门的处理意见拥有复查权的条款吴玉乾。就个人认识来看，对于政府工作机构作出的处理意见，信访人最好向上一级政府工作机构即其主管行政机关提出，这是出于对口部门对具体信访事项的处理更具有专业性；另外，上一级主管机关通常不受下一级人民政府的影响与约束，在处理复查事项上公正性可能更值得信赖。
二O一四年四月二十七日
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